סיכום מאמר לדוגמא - דוגמא לסיכום של מאמר אקדמי

הפרטת הסיכון מבלי להפריט את מדינת הרווחה: הפוליטיקה הנסתרת של צמצום המדיניות החברתית בארצות הברית

Hacker, 2004

מבוא

בשנים האחרונות, חוקרים שהתמקדו במדינות רווחה לרוב הסכימו כי מדינות רווחה מעטות מאוד חוו שינויים מהותיים לאורך ההיסטוריה שלהן. מאמר זה בוחן מחדש את הנחת היסוד הזו תוך התמקדות במדיניות הרווחה האמריקאית לאחר שנות ה-70. המחבר טוען כי למרות שרוב התוכניות הסוציאליות הלאומית הצליחו להימנע מקיצוצים או מביטול כליל בעשורים האחרונים, מדיניות הרווחה בארצות הברית בפעול החלה להציע לאזרחי ארצות הברית פחות ופחות הגנה מפני סיכונים. המחבר טוען כי ההיקף ההולך ופוחת של אפשרויות הגנה ממשיות מפני סיכון קשורה גם באסטרטגיות מכוונות שאומצו על ידי מתנגדי מדינת הרווחה.

הניתוח של הקיצוצים

המחבר מסביר כי חוקרים בעבר הגיעו למסקנה כי קשה מאוד לבטל תוכניות רווחה ממשלתיות. מסקנה זו הובילה אנליסטים לחקור בעיקר כיוונים שבאמצעותם ניתן לבצע רפורמות לשיפור תוכניות רווחה קיימות. המחבר מסביר כי בגישת מחקר זו יש מספר בעיות. ראשית, הגישה אינה מתייחסת לאמצעים סמויים להתאמה של מדיניות רווחה נתונה שיכולים להתרחש גם ללא שינוי מדיניות פורמלי רחב היקף. כמו כן, גישה זו נוטה להמעיט בערכן של הדרכים החשובות בהן בעלי עניין עשויים לעצב ולהגביל את השיח סביב מדיניות מסוימת ובכך למנוע מסוגים מסוימים של החלטות להתקבל. בנוסף, חוקרים רבים מתעלמים מהאופן שבו שינויים במגזר הפרטי משפיעים על מדיניות רווחה ציבורית.

צורות צמצום יומיומיות: סחף, המרה וריבוד

כאשר מדיניות מסוימת ניתנת לשינוי בקלות וההקשר הפוליטי-מוסדי סביבה אינו חזק היא חשופה מאוד לתיקונים פורמליים, בין אם באמצעות רפורמה, החלפה או ביטול כליל שלה. כאשר מדיניות מסויימת אינה ניתנת לשינוי אך ההקשר הפוליטי-מוסדי מאפשר ליצור מדיניות חדשה, סביר להניח שדפוס השינוי הדומיננטי בהקשר זה יהיה "ריבוד", שבה תומכי הרפורמה עוקפים את המוסדות שטיפחו אינטרסים וציפיות ארוכות טווח בהקשר למדיניות זו. כאשר ההקשר הפוליטי-מוסדי מציב חסמים בפני רפורמה פורמלית, אך המדיניות הספציפית ניתנת מאוד לשינוי, דפוס השינוי עשוי להיות "המרה", שבו מדיניות מותאמת לצרכי הזמן ולא בהכרח מוחלפת או מבוטלת. "סחף", כלומר, כאשר שינויים באופרציה או בהשפעה של מדיניות מסויימת מתרחשים ללא שינויים משמעותיים במבנה של מדיניות זו, מתרחש כאשר קשה לנתב את המדיניות למטרות חדשות וכאשר קשה לבטל או להחליף אותה. לדברי המחבר, כל צורות השינוי הללו עשויות להגדיל את האפשרות לשנות באופן מהותי או אפילו לבטל כליל מדיניות מסוימת בטווח הרחוק.

סיכונים חברתיים חדשים, מדיניות חברתית ישנה

בעוד שתוכניות הרווחה הגדולות ביותר בארצות הברית בעיקר עוסקות בלבטח אזרחים מפני סיכונים הקשורים בהכנסה, היבטים רבים של מדינת הרווחה כמו רווחת ילדים והסבה מקצועית לעובדים מכילים אלמנטים ביטוחיים חשובים בקשר להכנסה גם כן. לדברי המחבר, הפחתת סיכונים שכאלה קשורה כמעט תמיד לחלוקה כלשהי מחדש של העושר בין אזרחי המדינה. המחבר מוסיף כי כמות ואופי הסיכונים העומדים בפני אזרחים השתנו באופן ניכר בשלושת העשורים האחרונים עקב שינויים הקושרים בעבודה ובמשפחה בהקשר של תעסוקה. אולם למרות עובדה זו, בתחומים מסוימים שנפגעו כתוצאה משינויים באופי ובכמות הסיכונים שהוזכרו לעיל, מדיניות הרווחה של ארצות הברית למעשה נעשתה גרועה יותר בשלושת העשורים האחרונים.

התגובה האמריקאית האנמית

נראה כי ארצות הברית עשתה הרבה פחות ממדינות מערביות אחרות על מנת להתמודד עם העלייה העולמית באי-השוויון בין האזרחים בתקופה שתוארה קודם לכן. המחבר מסביר כי בעוד אי-השוויון בהכנסות גדל באופן דרמטי בארצות הברית, פעולות ממשלתיות לחלוקה מחדש של הון למעשה פחתו. מכיוון שהן ההטבות הסוציאליות מבוססות התעסוקה והן התוכניות הממשלתיות נפגעו, הסיכון העיקרי כבר אינו נופל בעיקר על מתווכים קולקטיביים- גופים ממשלתיים, מעסיקים, חברות ביטוח גדולות – אלא על יחידים ומשפחות.

התפוררות מערך ביטוח הבריאות האמריקאי

תוכניות ביטוח בריאות פרטיות סיפקו עבור רוב האמריקאים בעבר את קו ההגנה הראשון מפני הסיכון בעלויות הקשורות בבעיות בריאותיות. מבחינה היסטורית, ביטוח בריאות מבוסס תעסוקה ניתן על ידי מבטחים עסקיים ועמותות, אשר איגדו סיכונים במקומות עבודה רבים. הטבות בריאות שניתנו על ידי מעסיקים סובסדו (ועדיין מסובסדים) על ידי קוד המס, המתייחס למעשה לכל ההטבות הבריאותיות במקום התעסוקה כפטורים ממס. עם זאת, מאז שנות השבעים של המאה העשרים, היסוד הפרטי של מערכת זו עבר התכווצות רדיקלית. משיא של יותר מ-80% מהאמריקאים, הכיסוי הביטוחי הרפואי הפרטי צנח במהלך שנות השמונים ותחילת שנות התשעים לפחות מ-70%. באותו הזמן, מעסיקים נעשו פחות מוכנים לכסות גם בני משפחה ותלויים נוספים בהטבות הבריאות שהעניקו לעובדים, והם דרשו מהעובדים לשלם סך גדול יותר מעלות הכיסוי הביטוחי. התוצאה הייתה עלייה ניכרת במספר האמריקאים שאינם מבוטחים רפואית. אמנם במהלך העשורים האחרונים תוכנית מדיקייד (Medicaid) אכן הורחבה, אך לא די בה בהרחבה זו כדי לקזז את העלויות המאמירות של הכיסוי הפרטי. אופציות ביטוח בריאות פרטיות נעשו גם פחות ופחות זמינות עבור עובדים בשכר נמוך. לדברי המחבר, מאמצים להתמודד עם בעיה זו נחסמו בפועל על ידי קבוצה של פולטיקאים שמרניים, מתנגדים אידיאולוגיים ובעלי אינטרסים שונים.

הפרטת ביטוח פנסיה

הגישה האמריקאית לביטוח פנסיה הינה הכלאה ציבורית-פרטית, המשלבת ביטוח סוציאלי ציבורי והטבות מבוססות מקום תעסוקה. עם זאת, מכיוון שתאגידים ואנשים פרטיים בעשורים האחרונים עברו לתוכניות פנסיה מותאמת אישית יותר, הקשרים בין המערכת הציבורית והפרטית נשחקו בהתמדה, וערערו את היסודות של חלק מהמנגנונים שהבטיחו לשמור על יציבות מערך הביטוח הלאומי האמריקאי (Social Security). באותו הזמן, רוב המעסיקים האמריקאים איבדו עניין ישיר במערך הביטוח הלאומי מכיוון שתכניות הפנסיה שלהם התנתקו מליבת הפנסיה הציבורית. שינויים אלה ניכרים אולי בעיקר בתפקיד ההולך וגדל של חשבונות פנסיה הקשורים לשוק המניות ובאיזון המשתנה בין הטבות הפנסיה הציבוריות והפרטיות. תופעות אלה גם הן מעידות על הפרטה ברורה של הסיכון. גם כאן המחבר מדגיש את מאמציהם של מחוקקים שמרניים לחסום שינויים שמטרתם לבצע רפורמה בתוכנית הביטוח הלאומי.

לחשוב מחדש על הצמצום

במאמר זה שאף המחבר להראות שאמנם המדיניות הסוציאלית הציבורית בארצות הברית לא השתנתה באופן קיצוני בעשורים האחרונים, אך שמסיבות שונות, יכולתן של תוכניות רווחה להשיג את מטרותיהן נפגעה באופן ניכר. על אף שתוכניות הרווחה הציבורית בארצות הברית הצליחו להמשיך להתקיים למרות מתקפות חוזרות ונשנות נגדן, המאמצים לעדכן אותן כך שיתנו מענה לסיכונים חברתיים משתנים נכשלו (סחף), פעולתן הוסטה לכיוונים העומדים בסתירה ליעדיהן המקוריות (המרה), ונקבעו מדיניות חדשות שמאיימות או פוגעות בהן (ריבוד). התוצאה הייתה שחיקה משמעותית של מערך הביטוח הציבורי-חברתי באמריקה, למרות היעדר מקרים דרמטיים של רפורמה מדינית.
לדברי המחבר, מאמר זה התווה כיוון לחקר שינוי מדיניות המבוסס על ההנחה כי מתנגדי מדיניות נתונה שוקלים את העלויות היחסיות של עבודה במסגרת של מדיניות קיימת, מצד אחד, או של החלפה או ביטול של המדיניות באמצעות שינוי סמכותני מצד שני. לדברי המחבר, במשך שלושת העשורים האחרונים, מתנגדים שמרניים של מדינת הרווחה בארצות הברית הפעילו אסטרטגיות שנועדו לערער את הלגיטימיות של תוכניות סוציאליות מקובלות תוך חסימת מאמצים להתאים את התוכניות הללו ואת המדיניות העומדות בבסיסן לשינויים אשר התרחשו בזירת הסיכונים החברתיים.

מקור

Hacker, J. S. (2004). Privatizing risk without privatizing the welfare state: The hidden politics of social policy retrenchment in the United States. American Political Science Review, 98(2), 243-260.‏